RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR EJECUCIONES EXTRAJUDICIALES / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA EN EVENTOS DE ACTOS DE LESA HUMANIDAD / CARACTERÍSTICAS DE LOS ACTOS DE LESA HUMANIDAD Y EFECTOS DEL CAMBIO DE JURISPRUDENCIA
el señor Orlando de Jesús Idarraga Tobón no murió como resultado de un combate, sino de una ejecución extrajudicial, lo que ocurrió el 9 de septiembre de 2002, cuando el occiso decidió asistir al Centro Educativo Rural El Libertador donde se celebraría una reunión de campesinos programada por la UMATA, a la cual no llego porque fue interceptado por miembros de un grupo militar y conducido a una casa abandonada ubicada en inmediaciones al Centro Educativo en donde fue asesinado con arma de fuego por uno de los soldados cumpliendo órdenes del TTE. RAMÍREZ RIAÑO, afirmaciones que se hicieron con base en los testimonios de varias personas que asistieron a la reunión
La caducidad
en relación con la caducidad de las pretensiones indemnizatorias formuladas con ocasión de los delitos de lesa humanidad, los crímenes de guerra y cualquier otro asunto en el que se pueda solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial al Estado, bajo las siguientes premisas: i) en tales eventos resulta aplicable el término para demandar establecido por el legislador; ii) este plazo, salvo el caso de la desaparición forzada, que tiene regulación legal expresa, se computa desde cuando los afectados conocieron o debieron conocer la participación por acción u omisión del Estado y advirtieron la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial, y iii) el término pertinente no se aplica cuando se observan situaciones que hubiesen impedido materialmente el ejercicio del derecho de acción y, una vez superadas, empezará a correr el plazo de ley.
Finalmente, se precisa que el término de caducidad para solicitar al Estado la indemnización de un daño es inaplicable en aquellos eventos en los que se adviertan circunstancias que hubiesen impedido, desde el punto de vista material, el ejercicio del derecho de acción, lo que puede ocurrir frente a los delitos de lesa humanidad, los crímenes de guerra o cualquier otro asunto en el que se pueda demandar la responsabilidad patrimonial Estado, pues para tales efectos no resulta determinante la situación causante del daño, sino la condición particular de quien acude a la administración de justicia”
En la sentencia el Consejo de Estado estableció las siguientes reglas:
“(…) UNIFICAR la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en relación con la caducidad de las pretensiones indemnizatorias formuladas con ocasión de los delitos de lesa humanidad, los crímenes de guerra y cualquier otro asunto en el que se pueda solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial al Estado, bajo las siguientes premisas: i) en tales eventos resulta aplicable el término para demandar establecido por el legislador; ii) este plazo, salvo el caso de la desaparición forzada, que tiene regulación legal expresa, se computa desde cuando los afectados conocieron o debieron conocer la participación por acción u omisión del Estado y advirtieron la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial, y iii) el término pertinente no se aplica cuando se observan situaciones que hubiesen impedido materialmente el ejercicio del derecho de acción y, una vez superadas, empezará a correr el plazo de ley.
En la providencia citada la Corporación advierte que en todos los procesos de reparación que se cuente con elementos de juicio para inferir que el Estado estuvo implicado en la acción u omisión causante del daño el plazo de caducidad resulta exigible si el interesado estaba en condiciones de inferir tal situación y a pesar de esa situación no acudió a la jurisdicción.
Precisó también que “las situaciones que se pretenden salvaguardar con la imprescriptibilidad de la acción penal en los delitos de lesa humanidad y los crímenes de guerra se encuentran previstas en materia de lo contencioso administrativo al amparo de la hipótesis del conocimiento del hecho dañoso y en virtud de lo cual el término de caducidad sí debe exigirse en estos eventos, pero a partir de que se advierta que el interesado sabía o tenía la posibilidad de advertir que el Estado tuvo alguna injerencia en la controversia y era susceptible de ser demandado en los términos del artículo 90 de la Constitución Política”.
También precisa el Consejo de Estado en la sentencia mencionada que el término de caducidad no resulta exigible en los eventos en los que se afecta de manera ostensible los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia por situaciones objetivas que obstaculizan materialmente el ejercicio del derecho de acción y que impidan agotar las actuaciones necesarias para la presentación de la demanda, dentro de las cuales se encuentra la constitución de apoderado. Es decir, que se trate de circunstancias como secuestro, enfermedades o cualquier situación que no permitan materialmente acudir a esta jurisdicción, ya que lo referente a la imposibilidad de conocer la relación del Estado con el hecho dañoso no da lugar a la inaplicación de las reglas de caducidad, sino al cómputo a partir del momento en el que, dado el conocimiento de los hechos, surge el interés para reclamar la indemnización de los perjuicios causados.
Posición que ha reiterado el Consejo de Estado en múltiples providencias en las que declara la caducidad de la pretensión indemnizatoria en asuntos relacionados con delitos de lesa humanidad por haber transcurrido un término mayor a 2 años desde el acaecimiento del hecho generador del daño[1].
El Consejo de Estado en un fallo de tutela hizo un recuento del derrotero jurisprudencial sobre este tema y explicó:
“(…) En materia de caducidad del medio de control de reparación directa relacionado con crímenes de lesa humanidad, la Sección Tercera del Consejo.
de Estado exponía dos posiciones encontradas; así, por una parte, sostenía que el juzgamiento de la responsabilidad Estatal para este tipo de actos o situaciones no estaba sujeto a un plazo extintivo y, a contrario sensu, se estimaba que así se estuviera ante hechos relacionados con delitos de lesa humanidad o graves violaciones de derechos humanos, lo correspondiente era aplicar las reglas generales de la caducidad del medio de control de reparación directa .
Acorde con la primera posición descrita, la Sección señalaba que el juzgamiento de la responsabilidad del Estado por la comisión de delitos de lesa humanidad no estaba sometido a un término de caducidad, en atención a que existía una regla de ius cogens según la cual, el paso del tiempo no impedía el acceso a la administración de justicia, por lo que, al efectuarse un control de convencionalidad sobre la regla de caducidad, se admitía una excepción para el juzgamiento de este tipo de hechos .
En forma contraria, la segunda postura consideraba necesario aplicar las disposiciones generales de caducidad en asuntos relacionados con hechos constitutivos de crímenes o delitos de lesa humanidad, pues se estimaba que la regla de imprescriptibilidad solamente aplicaba en juicios penales y, por ende, no operaba para el juzgamiento de la responsabilidad Estatal . (Subrayas fuera del Texto).
Por lo anterior, teniendo en cuenta que las dos posiciones mencionadas se contraponían y causaban que unos asuntos relacionados con crímenes de lesa humanidad continuaran su trámite judicial y otros no, la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado emitió sentencia de unificación en la materia el 29 de enero de 2020 en la que acogió la postura que señalaba que en esos eventos específicos la responsabilidad del Estado sí se encontraba sujeta al plazo de caducidad previsto por el legislador, en tanto la regla de imprescriptibilidad solo era aplicable en juicios penales cuando se desconocía al presunto autor de la conducta delictiva.
En este sentido, la decisión de la Sala Plena de la Sección Tercera consideró razonable dar aplicación a la regla de caducidad en materia de reparación directa prevista en el literal i) del numeral 2 de la Ley 1437 de 2011 , la cual establece dos supuestos para efectos de contabilizar los dos años de presentación de la demanda de reparación directa al margen de tener relación o no con delitos constitutivos de crímenes de lesa humanidad, a saber: i) a partir del día siguiente a la ocurrencia del hecho dañoso, o ii) de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del hecho dañoso si fue en fecha posterior, siempre y cuando existan pruebas de la imposibilidad de haberlo conocido en el momento de su ocurrencia.
En cuanto al cambio de jurisprudencia y la aplicación en el tiempo
Se ha planteado que, si bien se puede dar un cambio de jurisprudencia en un determinado asunto puesto que el derecho se modifica y varia constantemente, dicho cambio de jurisprudencia no puede desconocer derechos fundamentales como por ejemplo el de acceso a la administración de justicia y en ese orden, el término de caducidad que debe tenerse en cuenta y la jurisprudencia que rige es la existente al momento de presentar la demanda[2]. En otros términos, los cambios jurisprudenciales no pueden ser retroactivos cuando atentan contra las garantías procesales y contra instituciones como la caducidad. No obstante, de la misma manera se ha dicho que debe darse curso al artículo 10 del CPACA en virtud del cual los jueces al resolver los asuntos a su cargo deben tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado.
Responsabilidad del Estado por ejecuciones extrajudiciales. Los regímenes de imputación para establecer la responsabilidad del Estado en los eventos de ejecuciones extrajudiciales son el subjetivo por falla en el servicio y el objetivo de riesgo excepcional, dependiendo de las circunstancias que rodeen el asunto.
El régimen de falla en el servicio opera cuando se observa una omisión e inactividad de la entidad demandada en el cumplimiento de los deberes constitucionales y legales de protección de la dignidad humana, vida e integridad personal de la víctima y, cuando las acciones de la entidad pública deriven en falsas e ilegales acciones so pretexto del cumplimiento de mandatos constitucionales.
Pero también ha operado la responsabilidad en la modalidad de riesgo excepcional, cuando la administración en ejercicio de una actividad peligrosa somete a los particulares a un riesgo que no deben soportar. Sobre este tema el Consejo de Estado indicó:
Ahora bien, en relación con la imputación jurídica del daño, debe decirse que éste fue causado por el Ejército Nacional cuando sus agentes desplegaban una actividad peligrosa, como lo es el desarrollo de operaciones de registro contra miembros de la cuadrilla XI de las FARC en la vereda de Aguasal, municipio de Pauna, evento frente al cual la jurisprudencia de la Sala ha aplicado como título de imputación para analizar la responsabilidad estatal, el régimen objetivo basado en el riesgo excepcional, en el que al demandante le basta probar la existencia del daño, del hecho dañoso y del nexo causal entre el primero y el segundo.
No obstante, también ha aplicado el régimen de responsabilidad subjetiva en aquellos casos en que es evidente la falla del servicio cometida por la administración , pues, de acuerdo con esta Corporación, en estos eventos es necesario que el Consejo de Estado formule las pertinentes advertencias a la administración con el fin de que ésta procure evitar la reiteración de conductas anormales y, además, para que la decisión asumida por la justicia contenciosa administrativa sirva para trazar políticas públicas en materia de administración.
Y más recientemente la misma Corporación precisó:
De la jurisprudencia de la Sección Tercera y de sus Sub-secciones permite concluir a la Sala que como regla general se impone el encuadramiento y atribución jurídica de la responsabilidad del Estado con base en el fundamento de imputación de la falla en el servicio, y ocasionalmente se ha operado el riesgo excepcional. Dicha tendencia refleja que en este tipo de eventos es claro evidenciar que por acción e inactividad se dejan de materializar deberes positivos que convencional, constitucional y legalmente están en cabeza del Estado para la eficaz garantía de los derechos y libertades, la preservación del principio democrático y plena legitimidad de las actividades desplegadas por los miembros de los cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado en el marco del conflicto armado interno, que impidan la proliferación, la sistematicidad y la aquiescencia con prácticas reprochables, despreciables y absolutamente contrarias con el Estado Social y Democrático de Derecho, como son las “falsas e ilegales acciones so pretexto del cumplimiento” de los mandatos constitucionales (v.gr., artículo 217 de la Carta Política) y legales por parte de los agentes estatales.
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