La competencia de la Procuraduría General de la Nación (PGN) para sancionar a funcionarios públicos elegidos por voto popular constituye un aspecto fundamental en el ámbito del derecho disciplinario en Colombia. Este tema ha generado controversias en torno a la interpretación de la Constitución, la ley nacional y el cumplimiento de tratados internacionales, especialmente en lo que respecta a los derechos políticos protegidos por la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH). El núcleo de esta controversia radica en la tensión entre la facultad de la Procuraduría para imponer sanciones a funcionarios electos y las disposiciones internacionales que limitan las restricciones a los derechos políticos de estos funcionarios, con el fin de proteger el ejercicio de la representación democrática.
Desde el ámbito constitucional, los artículos 118 y 277 de la Constitución de Colombia otorgan a la PGN la competencia para ejercer vigilancia y control disciplinario sobre los funcionarios públicos, incluidos aquellos que han sido elegidos mediante voto popular. Según estos artículos, la Procuraduría tiene la potestad de investigar y sancionar la conducta de los funcionarios públicos que puedan incurrir en faltas disciplinarias. Esto incluye, entre otras medidas, la destitución e inhabilitación para el ejercicio de cargos públicos, cuando los hechos lo ameriten. La Ley 734 de 2002, o Código Disciplinario Único, desarrolla estos mandatos y establece las normas y procedimientos para que la Procuraduría pueda imponer sanciones disciplinarias, incluso a funcionarios de elección popular, cuando se encuentren responsables de faltas graves o gravísimas en el desempeño de sus funciones.
En contraste, el marco internacional, especialmente el artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH), protege los derechos políticos de los ciudadanos, entre ellos el derecho a ser elegido y a ejercer cargos públicos sin restricciones indebidas. La CADH establece que estos derechos solo pueden ser limitados por decisión de una autoridad judicial y en el contexto de un proceso penal. La Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) ha reiterado en diversas sentencias, especialmente en el caso de Gustavo Petro Urrego contra Colombia en 2020, que la restricción de los derechos políticos de funcionarios elegidos popularmente solo puede ser determinada por un juez y no por una autoridad administrativa, como es el caso de la Procuraduría en Colombia. Este fallo establece un precedente en el que se limita la facultad de la PGN para imponer sanciones de destitución o inhabilitación que afecten los derechos políticos de los funcionarios elegidos.
La postura de la Corte IDH ha llevado a una serie de decisiones dentro del ámbito judicial colombiano, especialmente en el Consejo de Estado, donde se ha aplicado el control de convencionalidad, es decir, la interpretación de las normas nacionales en consonancia con las disposiciones de los tratados internacionales de derechos humanos. En varias ocasiones, las subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado han fallado en contra de la Procuraduría en casos de funcionarios sancionados por esta, declarando la nulidad de los actos administrativos de sanción e inhabilitación. Estas decisiones se fundamentan en el principio de que el artículo 23 de la CADH tiene prioridad, limitando la competencia de la Procuraduría al no considerarla como autoridad judicial con capacidad para restringir derechos políticos.
Sin embargo, la Procuraduría General de la Nación sostiene que su competencia para sancionar a funcionarios de elección popular se encuentra plenamente respaldada por la Constitución y el Código Disciplinario Único. La Procuraduría argumenta que, en este caso, el Consejo de Estado ha incurrido en una interpretación equivocada del control de convencionalidad al otorgarle al artículo 23 de la CADH un carácter supraconstitucional. Según la PGN, las normas internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad deben interpretarse en armonía con la Constitución, sin reemplazarla o limitar las competencias constitucionales de los órganos de control. En consecuencia, la Procuraduría considera que el Consejo de Estado ha desconocido el marco constitucional al invalidar su potestad disciplinaria sobre funcionarios electos.
Por su parte, la Corte Constitucional colombiana ha tenido un papel relevante en la construcción de la jurisprudencia sobre el alcance del bloque de constitucionalidad y la relación entre las normas internacionales y el ordenamiento jurídico interno. La Corte ha establecido que los tratados internacionales de derechos humanos, como la CADH, forman parte del bloque de constitucionalidad, pero no tienen un carácter supraconstitucional, es decir, no pueden imponerse sobre las disposiciones de la Constitución. En numerosas sentencias, la Corte Constitucional ha señalado que las normas de derechos humanos deben interpretarse en consonancia con el texto constitucional, sin anular las competencias que la Constitución confiere a órganos de control como la Procuraduría.
En el caso de la sentencia C-030 de 2023, la Corte Constitucional ratificó el poder sancionador de la Procuraduría, siempre que las sanciones impuestas respeten ciertos principios de debido proceso y no vulneren de forma indebida los derechos políticos de los funcionarios. Esta decisión resalta que, si bien la CADH es una guía importante en la interpretación de derechos humanos, no implica la anulación de facultades constitucionales. En este sentido, la Corte ha dejado claro que la Procuraduría tiene el poder para imponer sanciones disciplinarias, incluyendo la destitución y la inhabilidad, cuando se cumplan los principios constitucionales y legales.
Uno de los puntos más debatidos en esta discusión es el principio de reserva judicial. Según el fallo de la Corte IDH, los derechos políticos de los funcionarios elegidos solo pueden ser restringidos mediante una decisión judicial en un proceso penal. La Procuraduría argumenta que esta interpretación sería incompatible con el diseño constitucional colombiano, en el que los órganos de control tienen una función esencial en la supervisión y sanción de los funcionarios públicos. La Procuraduría sostiene que, al restringir su competencia a favor de la reserva judicial, se debilitaría la estructura de control del Estado, y no se permitiría una adecuada vigilancia de la conducta de los funcionarios públicos.
El caso en concreto, abordado por el Consejo de Estado en una acción de tutela de segunda instancia, se centra en la disputa entre la Procuraduría General de la Nación (PGN) y el Consejo de Estado sobre la capacidad de la Procuraduría para sancionar a funcionarios públicos elegidos por voto popular. Este conflicto surge a raíz de la interpretación de las normas constitucionales y del control de convencionalidad que incorpora la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH), en particular el artículo 23.2, que establece los derechos políticos y las condiciones bajo las cuales estos pueden ser limitados. La acción de tutela presentada por la Procuraduría argumenta que se ha violado su derecho fundamental al debido proceso, además de haberse desconocido los preceptos constitucionales y el precedente judicial establecido por la Corte Constitucional.
En este caso específico, la Procuraduría General de la Nación sostiene que su facultad sancionatoria sobre funcionarios electos está consagrada en la Constitución y en el Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002), permitiéndole destituir e inhabilitar a aquellos servidores que incurran en faltas graves en el ejercicio de sus funciones. La controversia se centra en diez sentencias emitidas por las subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que declararon la nulidad de actuaciones disciplinarias de la Procuraduría contra funcionarios de elección popular. Estos fallos se basaron en la aplicación del control de convencionalidad, considerando que, de acuerdo con la CADH y el fallo de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Gustavo Petro Urrego contra Colombia, la Procuraduría no tiene competencia para restringir los derechos políticos de funcionarios electos, ya que esta es una facultad exclusiva de las autoridades judiciales en un proceso penal.
En la demanda de tutela, la Procuraduría argumenta que las sentencias de la Sección Segunda desconocen el artículo 118 de la Constitución, el cual establece la competencia del Ministerio Público para vigilar la conducta de los funcionarios públicos y sancionarlos. Además, se argumenta que la interpretación del Consejo de Estado otorga al artículo 23.2 de la CADH un carácter supraconstitucional, contrario a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, que establece que las normas de tratados internacionales deben integrarse en armonía con la Constitución, sin prevalecer sobre ella. De acuerdo con la Procuraduría, los derechos políticos de los funcionarios electos solo pueden ser restringidos por una autoridad judicial cuando estos se encuentran en el ejercicio del cargo para el cual fueron elegidos, lo que no se aplicaría a los casos de los exfuncionarios sancionados en este litigio.
La Sección Segunda del Consejo de Estado, en sus fallos cuestionados, aplicó un enfoque de control de convencionalidad, argumentando que la Convención Americana y el fallo de la Corte IDH tienen carácter vinculante para el sistema jurídico colombiano. Bajo esta interpretación, la Procuraduría carece de competencia para destituir o inhabilitar a funcionarios de elección popular, ya que una autoridad administrativa no puede imponer sanciones que afecten los derechos políticos, como lo exige el artículo 23.2 de la CADH. La decisión de la Sección Segunda se apoya en el criterio de que el control de convencionalidad implica la obligación de los jueces nacionales de inaplicar normas internas que contravengan los derechos protegidos por los tratados internacionales ratificados por Colombia.
Por su parte, la Procuraduría argumenta que el fallo de la Corte IDH no puede ser aplicado de forma automática ni desplazar las disposiciones constitucionales y legales que le otorgan la facultad sancionadora. En su defensa, se refiere a precedentes constitucionales, como la sentencia C-030 de 2023, donde la Corte Constitucional reafirmó la potestad de la Procuraduría para sancionar a funcionarios elegidos por voto popular bajo ciertas condiciones y subrayó que el artículo 23 de la CADH no implica un carácter supraconstitucional. La Procuraduría considera que la inaplicación de sus sanciones disciplinarias en casos como el del exalcalde de Bucaramanga, Rodolfo Hernández Suárez, y otros, representa un desconocimiento del diseño institucional colombiano, donde el control disciplinario es una herramienta fundamental para garantizar la transparencia y legalidad en el ejercicio de las funciones públicas.
En primera instancia, el Consejo de Estado había declarado improcedente la tutela, argumentando que no se configuraba una violación del debido proceso de la Procuraduría y que los fallos de la Sección Segunda aplicaban correctamente el control de convencionalidad. Sin embargo, la Procuraduría impugnó esta decisión, argumentando que la Sección Segunda ha incurrido en defectos como la violación directa de la Constitución, el desconocimiento del precedente constitucional y un defecto sustantivo al aplicar de manera automática el control de convencionalidad, sin tomar en cuenta el contexto del ordenamiento interno ni la competencia constitucional de la Procuraduría.
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